Une autre histoire du chômage sous Hollande

Sans préjuger du déroulé des derniers mois du quinquennat, la présidence de François Hollande restera marquée au fer rouge par la question du chômage. Parce que celui-ci est évidemment au sommet des priorités des Français, et que le pays n'a toujours pas trouvé la solution face au chômage massif qui, modulo des variations conjoncturelles, le mine depuis les années 1980. Mais aussi parce que François Hollande aura fait de ce thème l'enjeu le plus mesurable de son mandat. Au point d'avoir imprudemment conditionné sa candidature à une réélection à la fameuse « inversion » de la courbe du chômage en France.

Comme il l'a dit sur l'évolution de l'économie, en étant raillé pour cette marque apparente d'impuissance et une certaine désinvolture, le chef de l'Etat n'a en effet « pas de bol » en matière de chômage. Davantage que la mise en œuvre de ses propres politiques, une conjonction d'éléments exogènes aura pesé sur l'évolution des chiffres du chômage en France, et surtout des plus commentés.

Parce que la conjoncture européenne a été plus violemment secouée qu'attendu au début de son mandat, et que la reprise molle prévaut depuis un peu partout sur le continent. Le scénario de la reprise vigoureuse espérée à la suite de la crise de 2008-2009 a vite buté sur les faiblesses intrinsèques à la zone euro, et en particulier le violent décrochage de pays méditerranéens. Difficile, au vu de l'évolution sur la période dans l'ensemble de la région, d'accabler spécifiquement la politique économique de cet exécutif.

Mais aussi parce que la France a la mauvaise manie de se focaliser sur les chiffres les moins pertinents et les plus parasités du chômage, ceux des inscrits à Pôle emploi. Là où ailleurs les deux statistiques majeures sont en général le taux de chômage et les créations nettes d'emplois, la France tend à les reléguer au second rang, voire à les ignorer. Peut-être parce qu'elles sont chez nous trimestrielles et non mensuelles, contrairement à ce qui prévaut dans d'autres pays et pour les chiffres de Pôle emploi. Sûrement car peu de voix se sont élevées dans le passé pour corriger ce biais du débat public français, surtout qu'il pouvait être bien commode pour l'exécutif de s'appuyer sur des statistiques en apparence plus pilotables que les deux autres citées.

Or, malgré une croissance poussive, l'emploi est bien reparti en France, et même assez vigoureusement au cours des derniers trimestres. Au point que la dernière publication pour le troisième trimestre 2016 permet de voir l'emploi salarié marchand repasser au-dessus de son niveau du printemps 2012, à l'arrivée de Hollande, et donc d'effacer sa nette dégradation lors de la première partie du quinquennat.

Et l'emploi salarié marchand, donnée de référence à raison, n'est pas la plus favorable. En effet, les autres composantes de l'emploi, le salarié non-marchand (donc l'emploi public et associatif) et le non-salarié sont plus dynamiques ces derniers temps. Le premier grâce à des créations de poste dans la fonction publique et à des emplois aidés, le second car le statut d'indépendant est choisi par beaucoup de ceux qui ont du mal à trouver un poste en entreprise, notamment depuis la mise en place du statut très souple de l'autoentrepreneur. Si les statistiques sur ces deux périmètres sont hélas moins récentes que pour l'emploi salarié marchand, il n'en demeure pas moins que les dernières données disponibles montrent leur forte progression : l'emploi salarié total avait ainsi augmenté de 69 000 entre fin 2012 et fin 2014 (contre un recul de 87 000 pour le seul secteur marchand) et l'emploi non salarié de 143 000 sur la même période. Des tendances qui ont dû se poursuivre depuis (l'emploi salarié non-marchand non public, pour lesquelles les statistiques récentes sont disponibles, a augmenté de 79 000 entre le deuxième trimestre 2012 et le deuxième trimestre 2016). L'emploi aura donc bel et bien nettement augmenté sous Hollande.

Il est donc tout à fait normal et en rien artificiel que le taux de chômage ait récemment reculé en parallèle de l'amélioration de l'emploi. La courbe du taux de chômage apparaît d'ailleurs comme un miroir de celle de l'évolution de l'emploi salarié marchand : « l'inversion de la courbe » a bien eu lieu à partir de la mi-2015, malgré la légère remontée inattendue au troisième trimestre 2016 (l'Insee anticipe un taux de chômage réduit à 9,8% au dernier trimestre de l'année).

Comment, dès lors, expliquer la flambée des inscrits à Pôle emploi, dont les chiffres mensuels auront semblé n'être qu'une source récurrente de désillusion pour l'exécutif ? Plusieurs évolutions majeures du marché du travail en France fournissent des explications.

La première est totalement exogène à la situation fondamentale de l'emploi, et remonte au quinquennat Sarkozy. Elle a pour origine la recherche d'équilibre financier des régimes de retraite, via un allongement de la durée d'activité. La réforme votée en 2010 a ainsi décidé de relever de 60 à 62 ans l'âge de liquidation des droits à la retraite dans le régime général. Avec un échelonnement de la mesure de la mi-2011 à 2017. Mais aussi un report de 65 à 67 ans de l'âge de liquidation à taux plein, et le relèvement progressif de la durée de cotisation pour un taux plein avant cet âge. Or, dans une situation économique tout juste convalescente, il en a résulté automatiquement un basculement de la retraite vers l'assurance chômage de ceux qui étaient déjà sans emploi arrivés à l'âge de 60 ans.

Comme on le voit ci-dessous, alors que l'inscription au chômage à compter de cet âge était quasiment inexistante lorsqu'il était possible de liquider ses droits à la retraite (une situation généralement plus intéressante que celle de demandeur d'emploi, surtout en fin de droits), cette catégorie de chômeurs a explosé depuis. La réforme de 2010 a ainsi créé un stock de demandeurs d'emploi d'au moins 60 ans qui s'accroît au fur et à mesure du relèvement de l'âge de liquidation.

Ce n'est pas tout. La majorité précédente a également mis fin à un dispositif bien connu, la dispense de recherche d'emploi (DRE), par paliers progressifs à partir de 2010. La DRE, qui permettait de ne plus effectuer de recherche active d'emploi tout en étant indemnisé par l'assurance chômage, était en effet critiquée pour ses effets d'incitation à une cessation anticipée d'activité. Or, contrairement à un dispositif comme les préretraites, la DRE ne présentait pas une incitation significative susceptible d'entraîner massivement des sorties d'activité à l'approche de la retraite. En revanche, sa suppression progressive a conduit à gonfler les rangs de la catégorie A de Pôle emploi, sans que cette hausse traduise une quelconque détérioration de la situation de l'emploi des personnes concernées. Et les effectifs qui étaient concernés par la DRE étaient massifs avant sa suppression.

Il n'est pas évident de distinguer la part du surcroît de chômeurs âgés de 57 à 59 ans liée à la fin de la DRE et celle due à la dégradation plus globale de l'emploi sur la période. Mais on peut estimer que la hausse de 170 % dans cette tranche d'âge depuis janvier 2010, en comparaison de 11,7% pour les moins de 57 ans, laisse entrevoir un impact de l'ordre d'environ 100 000 inscrits supplémentaires liés à la fin de la DRE sur cette seule tranche des 57-59 ans.

Au total, la réforme des retraites de 2010 et la fin de la DRE auront donc eu un effet direct massif sur le chômage des seniors, avec près de 300 000 inscrits supplémentaires en catégorie A qui n'y figureraient pas sans ces deux réformes.

Et ce n'est pas fini ! Car ces deux mesures auront aussi conduit de très nombreux seniors à prolonger leur activité plus qu'ils ne l'auraient fait sans cela. Ceux qui étaient en emploi ont naturellement eu tendance à prolonger celui-ci jusqu'à pouvoir liquider leurs droits à la retraite, et même davantage s'ils pouvaient améliorer leur taux de remplacement en continuant à valider des trimestres d'activité. De même, ceux qui ont pu être privés d'emploi à l'approche de la retraite en ont cherché et pour certains trouvé, là où ils auraient certainement renoncé dans le cadre légal préalable. Le taux d'emploi des plus de 55 ans a ainsi augmenté de manière spectaculaire au cours des dernières années : +11 points depuis début 2010 !

Or, dans une période économique difficile, et même si l'emploi ne doit évidemment pas être vu comme un stock fixe à partager, ce maintien accru dans l'emploi des plus de 55 ans a pesé sur l'emploi des plus jeunes. Il est difficile de quantifier cet impact sur le chômage des moins de 55 ans, et il serait simpliste de considérer qu'un poste « libéré » par un senior aurait forcément profité à un plus jeune (l'entreprise n'aurait peut-être pas remplacé le départ, ou pas trouvé un candidat satisfaisant plus jeune, ou supprimé un autre emploi en gardant celui-ci...). Néanmoins, aux quelque 300 000 chômeurs supplémentaires dans les chiffres de Pôle emploi déjà évoqués du fait de la fin de la DRE et du report de l'âge légal de départ à la retraite, il faudrait ajouter également l'impact de ce boom du taux d'emploi des plus de 55 ans sur les opportunités d'embauches des moins de 55 ans au cours de la période récente. Depuis 2010, la population active des 50-64 ans a ainsi augmenté d'un million...

On le voit, une très large part de la hausse des inscrits en catégorie A sur le quinquennat (+ 568 000 à fin septembre 2016) est expliquée par ces mesures. Ce qui rapproche donc beaucoup cette évolution et celle du taux de chômage en apparence beaucoup plus favorable : outre que le taux de chômage tient aussi compte de la hausse de la population active (d'où son intérêt pour des comparaisons dans le temps et entre pays), sa mesure selon la définition du BIT conduit à ne pas prendre en compte des personnes qui peuvent être inscrites de fait à Pôle emploi (notamment pour maintenir leur couverture de sécurité sociale) mais qui par exemple ne sont qu'en attente d'une prochaine liquidation de leurs droits à retraite, sans être en recherche effective d'emploi.

La seconde évolution majeure à évoquer est plus structurelle, caractérisant une évolution de fond du marché de l'emploi en France. Et elle pèse lourdement sur les statistiques de Pôle emploi. Le taux d'embauche en CDD a ainsi atteint des records en France, tandis qu'une bonne partie du rebond récent de l'emploi correspond aussi à de l'intérim. Il semble que de plus en plus d'entreprises se détournent, pour une partie de leur main d'œuvre, d'un CDI qui constitue pour autant toujours la part écrasante du stock d'emplois. Ainsi, une partie de la population semble plus qu'avant enchaîner les contrats très courts (ou les missions d'intérim).

Pour cette population notamment, il est probable qu'il y ait eu une forte hausse des inscriptions à Pôle emploi, dans les catégories B et C (activité partielle de moins ou plus de 78 heures par mois). Bien qu'étant en emploi, et pour une partie croissante d'entre eux à temps plein ou quasiment (voir graphique ci-dessous), ils sont insatisfaits de cette situation instable et continuent à rechercher en parallèle une autre situation. Or, il est probable qu'en l'absence d'une réforme profonde du CDI, beaucoup d'entreprises persistent à recourir à ces emplois à échéance très courte, par crainte de manquer de visibilité sur l'économie.

Cette évolution des comportements, du côté des employeurs pour le recrutement et de celui des salariés pour l'inscription à Pôle emploi, aurait ainsi donné lieu à une hausse importante mais a priori transitoire des chiffres d'inscrits dans les catégories concernées. Ces données refléteraient ainsi une plus grande précarisation du marché du travail, au moins pour une partie de la population, et non une réelle hausse du chômage et du sous-emploi.

Ajoutons que le dispositif de « droits rechargeables » à l'assurance chômage, instauré en 2014, a également pu contribuer à favoriser ces comportements de maintien sur les listes de Pôle emploi malgré un travail à temps plein ou partiel. En effet, toutes les périodes travaillées peuvent désormais entraîner un droit à indemnisation.

Enfin, dans la catégorie E de Pôle emploi, il faut noter que l'on retrouve tous les créateurs d'entreprise. Or, là aussi, deux dispositifs récents ont pu jouer un rôle pour faire grossir cette catégorie (+91% d'inscrits depuis janvier 2009, contre +53% en catégorie A) sans pour autant traduire une détérioration effective de l'emploi. D'une part, la rupture conventionnelle, mise en place à partir de 2008, a de fait créé un nouveau public d'inscrits à l'assurance chômage (et généralement de bénéficiaires). Là où certains ne pouvaient difficilement envisager qu'une démission lorsqu'ils voulaient se consacrer à un projet entrepreneurial, il est aujourd'hui fréquent qu'ils soient éligibles à un statut de chômeur indemnisé suite à une rupture conventionnelle. Et s'ils sont créateurs d'entreprise, ils peuvent ne plus avoir à effectuer d'actes de recherche d'emploi tout en étant indemnisé.

Une évolution confortée par une autre, la création du statut d'autoentrepreneur début 2009, rebaptisé micro-entrepreneur depuis. En allégeant considérablement les contraintes liées à la création d'une entreprise et aux débuts d'une activité grâce à ce statut, les vannes ont été grandes ouvertes pour ceux qui souhaitaient s'engager sans trop de lourdeurs et de risques dans la création de leur entreprise après une rupture conventionnelle. Mais aussi pour ceux qui, à défaut de trouver un emploi salarié, essaient ainsi de générer un revenu d'une activité exercée comme indépendant.

Comme pour la population croissante de précaires ou ceux qui attendent leur départ en retraite sans être prêts à reprendre un emploi, ces personnes ne sont pas au chômage au sens du BIT, et donc pas dans le taux de chômage. Ce qui paraît assez logique, car elles travaillent effectivement et/ou ont cessé de chercher un travail. Mais elles concourent pour autant aux agrégats les plus larges des inscrits à Pôle emploi, donnant le sentiment d'une dégradation permanente sur le front du chômage, alors qu'il s'agit d'évolutions comportementales ou réglementaires.

En revanche, les accusations récurrentes de maquillage des chiffres de l'assurance chômage semblent peu étayées. Comme souvent, les opposants à un gouvernement ont pu mettre en avant les variations du niveau des radiations des listes de chômeurs, ou encore les initiatives de basculement d'une catégorie à l'autre des inscrits à Pôle emploi. C'est particulièrement le cas cette année avec l'annonce d'un plan de 500 000 formations de demandeurs d'emploi. Or, si ce plan est effectivement mis en œuvre, son impact sur les statistiques de Pôle emploi est bien plus modeste que ne le supposent ceux qui voient dans cette opération une vaste manipulation. Tout d'abord, il y a toujours une partie des demandeurs d'emploi en formation : le plan « 500 000 » conduit à former des chômeurs qui l'auraient été de toute façon. Par ailleurs, les formations sont souvent courtes, et il n'y a pas 500 000 chômeurs formés simultanément sur longue période. Au contraire, certains n'auront en fait jamais basculé dans la catégorie D de Pôle emploi (qui regroupe notamment les chômeurs en formation), car les données de l'organisme sont établies en fin de mois et que le demandeur d'emploi aura ainsi pu sortir puis revenir dans sa catégorie d'origine entre deux actualisations mensuelles. Et ces formations sont étalées tout au long de l'année. L'évolution des inscrits en catégorie D se limite ainsi à une poussée d'environ 50 000 inscrits par rapport à son niveau d'avant mars 2016, et qui semble s'être stabilisée à ce niveau.

Au final, il n'est certes pas question de tresser des louanges au bilan de ce quinquennat en matière d'emploi. Très peu aura été fait, et la France reste mal placée en Europe et au sein des pays les plus avancés en matière de chômage. Même si la « loi travail » est jugée par certains comme susceptible d'apporter de vraies souplesses au niveau de l'entreprise, elle n'est pas encore rentrée dans les faits et il ne s'agit au mieux que d'une capacité de déroger à un cadre conventionnel dans certains domaines comme le temps de travail, tout cela à législation-cadre inchangée. Mais de fait, la polarisation sur les chiffres de Pôle emploi aura fait pour beaucoup de la période récente une bérézina là où il n'y a finalement que la poursuite hélas relativement ordinaire d'un mal français. Pour preuve que le bilan n'est pas si accablant, le taux d'activité des 15-64 ans est au plus haut en France, à 71,7% au troisième trimestre 2016.

On pourrait aussi relever que malgré une crise aigüe en 2008-2009, une conjoncture médiocre depuis, des prélèvements obligatoires toujours très hauts, notamment sur le travail, le taux de chômage n'aura pas battu ses records de 1994 et 1997. Il y a donc matière à espérer qu'une véritable modernisation du marché du travail, comme ont pu l'engager plusieurs de nos voisins, fasse enfin reculer fortement le chômage en France.