[Article publié le 10 novembre 2023 à 14H34 et republié le 29 janvier à 18H13]Jusqu'à récemment, elles n'intéressaient que quelques défenseurs de l'environnement. Aujourd'hui, elles sont réclamées tant par les agriculteurs, ainsi que par un panel de plus en plus large de représentants politiques. En vue du début de la campagne pour les élections européennes de 2024, l'adoption de mesures ou de clauses « miroirs », permettant d'interdire l'importation de denrées agricoles produites avec des substances et pratiques non autorisées dans l'Union européenne, a même fait l'objet, le 31 octobre, d'une conférence réunissant plusieurs grandes filières agricoles françaises et organisations de la société civile. Signe de l'importance croissante du sujet, le ministre de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, Marc Fesneau, ainsi que le Secrétaire général à la Planification écologique, Antoine Pellion, y étaient présents.
Interrogée par La Tribune, Mathilde Dupré, co-directrice de l'Institut Veblen pour les réformes économiques (organisateur de la conférence avec la Fondation pour la Nature et l'Homme et l'interprofession de l'élevage Interbev) revient en détail sur cette « bataille culturelle », qui avance encore trop lentement à ses yeux.
LA TRIBUNE - Qu'est-ce qu'on entend par clauses miroirs ?
MATHILDE DUPRÉ - Il faut distinguer deux termes, qui sont proches, mais qui ne désignent pas tout à fait la même chose : les « mesures miroirs » et les « clauses miroirs ». Les deux renvoient au problème de la divergence entre les normes qui s'appliquent aux produits consommés dans l'Union européenne selon qu'ils soient produits dans l'UE ou importés de pays tiers. Les normes de production, sanitaires et environnementales notamment, diffèrent. Pour essayer de les égaliser, on peut utiliser deux leviers.
Le premier, ce sont les « mesures miroirs » : des dispositions du droit de l'UE par lesquelles on exige le respect des mêmes normes de production pour les produits importés que pour les produits européens dans un certain nombre de domaines : la santé, l'environnement, le bien-être animal. Elles s'appliquent donc à l'ensemble des produits importés quelle que soit leur origine, c'est-à-dire, à tous les pays avec lesquels on commerce.
Le deuxième, ce sont les « clauses miroirs ». Il s'agit de dispositions spécifiques que l'on intègre dans les accords de libre-échange. Afin de bénéficier des préférences commerciales accordées aux pays partenaires, on leur demande de respecter un certain nombre de standards sanitaires, environnementaux ou relatifs au bien-être animal. Elles ne s'appliquent donc qu'aux pays avec lesquels on signe l'accord de libre commerce en question.
Quelle est leur finalité ?
Elles permettent de mettre les règles commerciales au service de la transition écologique, et de s'assurer que le Green Deal (Pacte vert pour l'Europe, ensemble d'initiatives politiques proposées par la Commission européenne afin d'atteindre la neutralité carbone en 2050, ndlr) fonctionne vraiment. Sans de telles dispositions, on risque d'assister à un déplacement de la consommation vers des produits importés répondant à des standards moins-disant, et donc de déplacer en même temps les problèmes de pollution et dégradation. Elles permettent aussi de gagner le soutien des agriculteurs, qui sont, autrement, exposés à des formes de distorsions de la concurrence, au Green Deal.
Existent-elles déjà ?
Dans le cadre du Green Deal, un certain nombre de textes ont été adoptés qui constituent des formes de mesures miroirs, et ce au-delà du secteur de l'agriculture. Quand on instaure un ajustement carbone aux frontières, il s'agit bien d'une façon d'essayer de faire peser sur les produits importés les mêmes contraintes que celles concernant les produits de l'Union européenne en matière d'émissions de gaz à effet de serre. Quand on élabore un texte sur la déforestation importée, il s'agit aussi d'une façon de soumettre les importations d'un certain nombre de produits à risque à des règles de traçabilité et de non-déforestation appliquées dans le territoire européen. Il existe aussi une mesure miroir, encore plus ancienne, relative au bœuf aux hormones. Dans l'Union européenne, en effet, on interdit l'utilisation des hormones pour l'élevage depuis 1981. En 1996, on a fait en sorte que cette interdiction s'applique aussi aux importations.
Quant aux clauses miroirs, on en a eu deux exemples récemment, mais qui restent assez insignifiants. Le premier figure dans l'accord Mercosur (non encore ratifié, ndlr), où on a prévu une clause miroir relative au respect des normes européennes sur les œufs et les ovo-produits, pour lesquels néanmoins les volumes qui vont être échangés vont rester assez négligeables. Ce n'est donc pas une clause miroir véritablement stratégique. Une autre figure dans l'accord entre l'Union européenne et la Nouvelle-Zélande (signé en juillet 2023, ndlr), qui prévoit que la viande bovine doit venir de bovins élevés hors parcs d'engraissement. Cela reste aussi assez symbolique, car il n'y a pas de parcs d'engraissement en Nouvelle-Zélande. La stratégie de l'Union européenne serait d'obtenir la même chose de l'Australie, où ce serait pertinent. Cela montre en tous cas que l'on sait comment rédiger des clauses miroirs dans les accords de commerce, mais que c'est un outil dont ne se sont pas du tout emparés les négociateurs jusqu'à présent.
Pourquoi ?
Ce n'était simplement pas dans leur ADN et dans leur logique de travail de s'intéresser aux normes de production. Les négociateurs - qui travaillent à la direction générale Trade de la Commission européenne, ou à la direction générale du Trésor du ministère de l'Economie français - sont experts des questions commerciales internationales, mais très peu des enjeux environnementaux ou agricoles.
Dans le droit du commerce international, la question des méthodes de production et de leur impact sur l'environnement, sur la santé des producteurs et des populations riveraines, ou sur le bien-être animal, était un sujet tabou. Les spécialistes jugeaient que cela n'avait rien à voir avec la politique commerciale. Les pays s'étaient mis d'accord pour ne pas y toucher. Les seules règles que les Etats s'autorisaient à prendre sur les produits importés concernaient les caractéristiques finales des produits, visant à protéger les consommateurs. C'est la raison pour laquelle, sur les pesticides, il y a eu des normes sur les limites maximales de résidus (LMR).
Mais c'est en train de changer à cause du Green Deal et des engagements internationaux des Etats en matière climatique et de biodiversité. Cela devient difficile de se doter de règles exigeantes sur son propre territoire, de demander à ses propres producteurs de se passer d'un certain nombre de pesticides ou de pratiques, tout en fermant complètement les yeux sur les produits importés. D'autant plus que depuis quelques années, puisqu'on a déjà beaucoup baissé les droits de douane sur de nombreux produits, les négociations portent de plus en plus sur les barrières non tarifaires au commerce, c'est-à-dire les normes.
Les négociateurs restent toutefois encore très réticents. Les ONG qui représentent la société civile plaident donc pour que des spécialistes des questions agricoles, climatiques et de biodiversité soient associés à ces discussions.
Ces clauses et mesures, seraient-elles compatibles avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ?
Les accords de l'OMC prévoient un certain nombre d'exceptions pour des dispositions visant à protéger l'environnement, la santé ou la moralité publique, dans laquelle on peut faire rentrer le bien-être animal. Pour éviter que ces mesures ou clauses soient perçues par les pays tiers comme des formes de protectionnisme déguisé, il faut donc absolument qu'elles soient motivées par ces raisons, et non pas par des raisons économiques.
Pour qu'elles soient admises par l'OMC, il faut en outre faire preuve de cohérence. Dans le domaine des pesticides par exemple, on a encore un certain nombre de produits interdits dans l'UE pour lesquels, pour les produits importés, on a des LMR supérieurs aux seuils de détection. Ces LMR devraient donc être abaissés. Mais l'Union européenne continue de produire et d'exporter ces mêmes produits phytosanitaires. Si on veut être convaincant auprès de l'OMC, ces exportations doivent cesser. Il existe aussi des produits dont l'utilisation est interdite dans l'Union européenne, mais pour lesquels il y a encore des dérogations dans les Etats membres : il faut aussi y mettre fin, car sinon il sera facile pour les pays tiers de se plaindre auprès de l'OMC d'inégalités de traitement.
Quelles mesures miroirs seraient aujourd'hui notamment souhaitables? Pour quels produits et dans quels accords ?
Évidemment, il serait difficile de faire appliquer l'ensemble des normes de production de l'Union européenne à l'ensemble des produits importés. Il s'agit donc de cibler en priorité les produits et les modes de production dont les impacts sont les plus nocifs dans les pays tiers et éventuellement, par ricochet, pour la santé des consommateurs dans l'UE.
Le travail d'identification est en cours. L'institut Veblen, avec la Fondation pour la Nature et l'Homme (FNH) et Interbev, a notamment publié un premier rapport en mars 2021 où dans lequel nous avons examiné quelques différences réglementaires dans le secteur de l'élevage et sur l'usage des pesticides. Nous sommes aussi en train de mener d'autres études avec d'autres filières.
Plusieurs problématiques ont toutefois déjà été identifiées. Par exemple, on importe toujours des viandes traitées avec des antibiotiques activateurs de croissance, alors qu'ils sont interdits dans l'UE depuis des années, car ils créent de l'antibiorésistance, ce qui représente un véritable problème de santé publique. En 2018, une mesure miroir a été adoptée par l'UE. Mais elle n'a pas encore été appliquée, car on attend des actes d'exécution, qui doivent donc être pris de toute urgence. Autre problème déjà détecté : un règlement européen de 2001 interdit les farines animales dans l'alimentation des ruminants, mais il n'y a pas de mesure miroir complètement équivalente pour les produits importés.
Enfin, nous avons identifié 64 substances non autorisées dans l'Union européenne et pour lesquelles, pour les produits importés, il existe des LMR supérieures aux seuils de détection. Il s'agit de produits interdits dans l'UE pour des raisons sanitaires ou environnementales. Sur les produits dangereux pour la santé, on avance un peu, mais pour les autres, l'UE n'en est qu'aux débuts du chantier. Jusqu'à présent, pour des raisons environnementales, elle n'a, en effet, interdit que les traces de deux néonicotinoïdes en 2023. Elle a donc encore un travail énorme à mener, notamment compte tenu de son ambition d'aller beaucoup plus loin en matière d'interdiction des pesticides avec le Green Deal. Si on rehausse davantage les standards européens, il est nécessaire de s'intéresser aussi aux produits importés.
Cette question est discutée dans le cadre de l'adoption du règlement sur l'utilisation durable des pesticides (SUR). La commission Environnement du Parlement européen tente justement d'établir la nécessité d'un état des lieux complet sur les divergences réglementaires en matière de pesticides, et d'un programme de travail pour les combler dans les années à venir.
Les cas de « surtransposition » de normes de l'Union européenne par les Etats membres, qui fixent parfois des standards encore plus élevés, sont-ils un frein à l'adoption de clauses miroirs, comme semble l'avoir sous-entendu le ministère de l'Agriculture lors de votre table-ronde ?
L'égalisation des conditions de production n'est pas en soi un objectif, car pour favoriser la compétitivité de nos producteurs sur le marché international, on pourrait alors aligner tout le monde vers le bas. Au contraire, il faut souvent que certains Etats membres soient les premiers à interdire des modes de production dangereux avant que l'Union européenne fasse de même. Mais c'est bien parce que certains pays protègent plus vite la santé de leurs producteurs et consommateurs que le recours aux mesures miroirs est utile, y compris pour provoquer des discussions à l'échelle internationale permettant d'interdire plus rapidement certaines pratiques.
Comment assurer que les mesures et les clauses miroirs seront appliquées ?
En juin dernier, avec la FNH et le Bureau européen pour l'environnement, à l'occasion de l'adoption des premières mesures européennes visant l'interdiction de deux produits phytosanitaires pour des raisons environnementales, nous avons publié un rapport étudiant la traçabilité et les contrôles pratiquées lorsque des mesures miroirs existent déjà. Nous nous sommes penchés notamment sur l'interdiction de la viande sans hormones et sur l'agriculture biologique puisque, pour certains produits bio importés, on exige déjà le respect du cahier des charges de l'Union européenne.
Il en ressort que lorsqu'on impose seulement des LMR, on peut se limiter à instaurer des contrôles aux frontières sur les produits. Mais tous les critères de production ne sont pas visibles sur les produits finis. Il est alors parfois nécessaire de mettre en place dans les pays tiers des filières dédiées à l'export dans l'UE. Pour la viande sans hormones, par exemple, on a exigé la mise en place d'abattoirs agréés par des organismes vérificateurs locaux, selon un cahier de charges européen. L'UE diligente régulièrement des audits pour en vérifier le respect effectif, et émet ensuite des recommandations.
Cela fonctionne-t-il ?
Pas toujours, car il faut des moyens et de la volonté politique. Ainsi, la direction générale Santé de la Commission européenne a déjà émis trois rapports successifs sur le Canada, alertant sur le fait que, le système de traçabilité et de contrôles n'étant pas satisfaisant, il n'est pas garanti aujourd'hui que les viandes exportées par ce pays sont sans hormones.
Les consommateurs risquent-ils de payer le prix fort de ces exigences plus élevées pour les produits importés ?
Selon la FAO, les coûts cachés des systèmes agroalimentaires correspondent aujourd'hui au moins à 10% du PIB mondial. Ce qui n'est pas payé par le consommateur comme prix pour l'alimentation est donc déjà payé en partie par les contribuables ou les individus malades. Il faut néanmoins aussi travailler sur l'accessibilité pour le plus grand monde à de produits de meilleure qualité.
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