C'est l'histoire d'un mariage. Forcé ou de raison, mais un mariage qui dure, avec ses hauts, ses bas et ses querelles, certaines bruyantes, d'autres un peu moins. Cette histoire, c'est celle qu'entretiennent le groupe SNCF et les conseils régionaux, ces treize exécutifs locaux qui ont, dans leur champ de compétences, la charge du développement du transport ferroviaire. Et comme dans tous les couples, il y a parfois des couacs, des malentendus, des intérêts contradictoires qui peuvent miner la relation. D'autant plus quand les deux parties ne parlent pas la même langue en raison d'un déséquilibre profond dans la connaissance du transport ferroviaire.
« La SNCF est un monde à part et les régions n'ont pas toujours fait l'effort de recruter des experts, des ingénieurs, voire des spécialistes du transport ferroviaire pour dialoguer avec la SNCF. Elles font très régulièrement appel à des cabinets extérieurs pour gérer les appels d'offres et diverses consultations. Cette posture donne la seule capacité d'expertise stable à la SNCF, ce qui a forcément un impact dans les relations actuelles », fait valoir Dominique Bussereau, secrétaire d'État chargé des Transports de 2007 à 2010.
C'est même un secret de polichinelle que les directeurs généraux de service de plusieurs régions se partagent les coordonnées des meilleurs cabinets d'expertise ferroviaire pour dialoguer avec la SNCF aussi bien pour l'examen des devis pour des réfections de ligne que pour les négociations de nouvelles grilles tarifaires dans le cadre de conventions partenariales. Sur ce point, les relations sont extrêmement tendues.
L'offre disponible sur SNCF irrite
Entre autres irritants, l'application SNCF Connect, bien connue pour ses bugs lors de son lancement.
« Dans son application SNCF Connect, sur laquelle les usagers peuvent acheter des billets de train, les tarifs attractifs et subventionnés par les régions sont souvent peu visibles, voire introuvables sur le portail », critique un interlocuteur au sein de l'association de Régions de France.
Il n'est pas toujours simple de tomber, par exemple, sur l'offre des billets de train à un euro proposée par la région Occitanie chaque premier week-end du mois.
« Il s'avère que sur des horaires similaires à l'offre TGV proposée par SNCF Voyageurs notre offre régionale TER a tendance à disparaître dans l'interface de cette agence de voyage », peste Michel Neugnot, vice-président de la région Bourgogne-Franche-Comté, en charge des Transports. Egalement constaté dans de nombreuses autres régions, ce phénomène a poussé la Bourgogne-Franche-Comté à reprendre à son compte la billettique. « Nous allons ainsi investir 50 millions d'euros dans un système de MaaS (Mobility as a Service), c'est-à-dire une plateforme numérique qui nous permettra de recenser toutes les offres de mobilités de la région et des métropoles. Bref, nous allons pleinement assumer notre rôle d'autorité organisatrice des mobilités (AOM), avec la volonté de rendre pratique l'usage des transports en commun », explique Michel Neugnot. La région envisage même un billet unique pour toute l'offre de transport sur son territoire, elle qui avait pourtant mis sur pied un premier MaaS lancé en 2012 avec le soutien de la SNCF avec cet objectif final. De quoi donner le tournis aux voyageurs.
« Or, nous payons entre 17 et 20 millions d'euros par an le coût de distribution de notre offre régionale par la SNCF », lance le vice-président de région. Le mot est lâché : le coût des services SNCF aux régions, qui donne ou a longtemps donné l'impression que la SNCF est toute puissance et intouchable en facturant ce que bon lui semble aux collectivités. « Nous ne savons pas toujours ce qu'on paie à la SNCF », tance le vice-président d'une autre grande région. Mais cette période de « laisser faire » des collectivités semble désormais résolue. L'heure de la rébellion a bien commencé.
Plainte contre SNCF Réseau
Début février en effet, la région Occitanie et sept autres régions (Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Hauts-de-France, Île-de-France, Occitanie, Nouvelle-Aquitaine et Grand Est) ont déposé un recours au Conseil d'Etat contre SNCF Réseau, le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire. En cause : le bond de 23% du prix des péages demandé aux régions pour la période 2024-2026 inscrit dans le Document de Référence du Réseau (DRR). Un document ô combien important pour les collectivités, premiers contributeurs au financement des TER, puisqu'il précise l'ensemble des modalités pratiques, techniques, administratives et tarifaires liées à l'usage du réseau ferré français.
« Cela représente plusieurs dizaines de millions d'euros supplémentaires à l'année pour chaque région, alors que c'est l'État qui a la main sur nos recettes. Pour nous, cette augmentation potentielle est équivalente à notre budget culture, ou 10 % de notre personnel », peste un directeur général des services de l'une des huit régions ayant déposé plainte.
Cet agacement est d'autant plus fort que le phénomène n'est pas nouveau. Depuis 2002, les péages sont passés de 1,9 euro par train au kilomètre à 6,6 euros. Près de 70% de l'augmentation du coût de production du TER entre 2002 et 2022 s'expliquent par l'évolution des péages ferroviaires. « Si le coût des péages représentait 36% du prix du billet en 2002, ce chiffre montait à 86 % en 2022 »... , s'étrangle un conseiller transport d'une région. Résultat : alors que l'ensemble des régions de France payent déjà chaque année 1,6 milliard d'euros à SNCF Réseau pour les péages et 500 millions à SNCF Gares et Connexions pour la redevance à quai, la nouvelle hausse sera difficile à absorber. Elle risque d'être répercutée tout ou partie sur les passagers. Et donc de freiner l'usage du train que poussent pourtant toutes les régions.
Du côté de SNCF Réseau, on a eu beau justifier une telle hausse par l'inflation « du coût des matières premières et du coût des travaux sur le réseau ferroviaire », et rappeler que « les péages entre 2021 et 2023 ont évolué 2,8 fois moins vite que les prix à la consommation de 2021 à 2023 », le conseil d'État n'a rien voulu savoir. Le 5 mars dernier, les Sages ont conclu à un manque de transparence dans la proposition tarifaire de SNCF et lui a demandé de revoir sa copie. Le gestionnaire d'infrastructure devra proposer une nouvelle tarification aux régions, mais pourra néanmoins appliquer jusqu'au 1er octobre la hausse de 8% prévue pour 2024. Dans les hautes sphères de SNCF Réseau, on se montre néanmoins confiant pour la suite. « Il s'agit plus ici d'un sujet de forme que de fond. Ce n'est pas la tarification qui est remise en cause. Elle ne dépasse pas le coût complet de l'entretien du réseau ferroviaire, même pour la période post-2026 », assure un haut cadre du groupe ferroviaire.
Transparence
Les régions sont satisfaites. Elles ont enfin le sentiment d'avoir été entendues. Car au-delà de la question des prix, c'est bien de la transparence qu'elles demandent à SNCF Réseau. « Nous voyons les coûts évoluer et les explications sont très sommaires. Historiquement, SNCF Réseau est une société publique, qui doit, désormais, apprendre à rendre des comptes. Elle doit intégrer ce nouveau logiciel (...) Parler de rupture aujourd'hui est trop fort, mais la divergence est là », commente Frédéric Aguilera, le vice-président de la région Auvergne-Rhône-Alpes, chargé de la politique transport.
Du côté de la SNCF, on pointe en revanche les incohérences des régions qui veulent une offre conséquente pour leurs administrés.
« Maintenir toutes les lignes ferroviaires n'est pas parfois la solution la plus économique dans la mesure où l'on peut faire circuler des autocars à la place des trains. Les régions veulent tout avoir pour pas cher, mais leurs ambitions ont un coût, elles doivent s'en rendre compte », met en garde un proche du dossier côté SNCF. Lors d'un déplacement en Normandie il y a quelques mois, Christophe Fanichet, le PDG de SNCF Voyageurs avait résumé la situation : « Avec le même budget, les Régions veulent plus de services ».
Comment diminuer la facture ? La privatisation de l'entretien du réseau peut-elle être une solution ? Dans un avis publié fin novembre dernier, l'autorité de la concurrence militait déjà pour l'émergence d'un gestionnaire d'infrastructures indépendant du groupe SNCF. Seule la région Grand Est s'est engagée dans cette voie pour la ligne Nancy-Contrexéville en signant avec un consortium regroupant NGE, Transdev et la Caisse des Dépôts, un contrat de délégation d'une durée de 22 ans pour l'entretien mais aussi l'exploitation de la ligne. SNCF Réseau avait refusé de participer à la consultation. Mais généraliser la privatisation du réseau à l'Hexagone, reste compliqué.
Ouverture à la concurrence limitée
Et, sur le papier, le meilleur moyen pour les régions de réduire la facture du ferroviaire reste l'ouverture à la concurrence. Jusqu'à 30% de baisse des coûts, assurent les experts. Possible sur les lignes intérieures à grande vitesse à partir de fin 2020, la mise en concurrence est obligatoire depuis la fin de l'année dernière sur les lignes exploitées dans le cadre d'un service public pour les régions (TER) ou l'État (Intercités).
Cependant, malgré les critiques à l'égard des prix et de la qualité de service de la SNCF, les Régions ne sont pas ruées sur les concurrents de la SNCF. Alors qu'il était possible d'expérimenter la concurrence depuis 2019, aucune n'a franchi le Rubicon. Au contraire, avant la date-butoir de fin 2023, toutes ont renouvelé pour des périodes plus ou moins longues, leur convention gré à gré avec la SNCF, repoussant de facto l'arrivée potentielle de nouveaux acteurs.
« Ce choix a permis d'étendre la période transitoire d'ouverture à la concurrence, mais c'est aussi une nouvelle marque de confiance à notre égard. Notre sujet est désormais de répondre aux exigences accrues des régions », commente Jean-Aimé Mougenot, le directeur TER délégué pour SNCF Voyageurs, interrogé par La Tribune.
Et ces exigences sont nombreuses. Notamment sur la qualité de service, et plus particulièrement sur la ponctualité et la régularité des trains. Le renouvellement des conventions s'est souvent accompagné de pénalités plus lourdes pour la SNCF, comme en Occitanie, rappelle régulièrement Carole Delga, la présidente socialiste d'Occitanie, laquelle a fait le choix, pour le moment, de ne pas ouvrir à la concurrence l'exploitation de ses TER. En région Auvergne-Rhône-Alpes, les pénalités maximales annuelles ont doublé, passant de 7 à 14 millions d'euros dans la nouvelle convention. « Il y a 10 ans, cela faisait bondir, maintenant ces pénalités sont rentrées dans les mœurs », commente Frédéric Aguilera. « Certaines choses, comme la hausse des pénalités, ont mené à des discussions directes et musclées entre notre président et le PDG de SNCF Voyageurs, lors du renouvellement de la convention », témoigne un proche collaborateur d'un président d'une autre région.
Nouvelles relations
Pour beaucoup, ces échanges tendus traduisent une évolution de la relation entre les deux parties.
« Nous sommes désormais dans une vraie relation entre un maître d'ouvrage et un industriel, SNCF doit l'accepter », explique-t-on dans un conseil régional. Risquant de perdre des contrats, le groupe SNCF doit changer de posture devant les nouvelles exigences des régions qui deviennent désormais des clients et non plus des partenaires. Autrement dit, la SNCF devient plus « commerciale ».
Et cela semble porter ses fruits : l'ouverture à la concurrence est aujourd'hui limitée. Sur les quatre appels d'offres qui ont tout de même eu lieu - deux dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, un en Pays de Loire et un dans les Hauts-de-France - SNCF Voyageurs en a raflé trois. Seule la ligne entre Marseille et Nice lui a échappé au profit de Transdev, dont la nouvelle exploitation est attendue pour le 1er janvier 2025.
« Peu de grands groupes privés veulent aller sur les appels d'offres car y participer coûte plusieurs millions d'euros sans garantie de victoire derrière et pour ces entités la logique de rentabilité est bien plus forte qu'au sein de la SNCF. Surtout quand la SNCF se sait en mauvaise posture sur un marché, elle casse ses prix pour préserver ses positions, comme elle l'a fait dans les Hauts-de-France », constate un connaisseur du dossier.
« Nous savons très bien que nous ne gagnerons pas tous les lots, mais nous nous sommes mis en situation de répondre à toutes les consultations. Nous prévoyons la mise en jeu d'une quarantaine de lots sur les prochaines années, et nous nous sommes entourés de compétences pour y répondre. C'est une transformation lourde pour nos équipes, mais il y a un enjeu stratégique : maintenir notre chiffre d'affaires », commente le patron des contrats TER pour SNCF Voyageurs.
Le mouvement ne semble pas s'accélérer : entre les régions fidèles à la SNCF, celles qui veulent bien ouvrir une petite partie de leur réseau à la concurrence sans prendre trop de risques pour ne pas pénaliser les passagers, les lots en compétition sont préparés et distribués au compte-goutte. En Nouvelle-Aquitaine, par exemple, quatre lots doivent s'ouvrir progressivement à la concurrence, avec un premier appel d'offres qui sera publié en juin 2024. « Nous ne voulions pas prendre un trop gros risque à tout ouvrir en même temps », confirme-t-on du côté de la Nouvelle-Aquitaine, qui vise à terme deux à trois opérateurs différents sur son territoire.
Changer d'opérateur n'est pas facile et se prépare. Pour éviter de ne pas connaître l'état des rames (financées par les régions mais propriétés de la SNCF) au moment des appels d'offres, il est désormais possible pour les régions de devenir propriétaire ferroviaire au terme d'un processus juridique. La région Nouvelle-Aquitaine a entrepris cette démarche en prévision de l'ouverture à la concurrence de ses TER. Dans le même temps, elle a obtenu après une bataille juridique avec la SNCF de récupérer les données du matériel ferroviaire pour les communiquer à des entreprises intéressées par les appels d'offres, comme l'ont fait les régions Paca et Hauts-de-France.
« La SNCF tente de conserver son monopole par tous les moyens et ça ne changera pas », lâche un élu, fataliste. « Nous arrivons à la fin d'une période de 20 ans de régionalisation du transport ferroviaire, qui a été une réussite », estime quant à lui Jean-Aimé Mougenot pour la SNCF.
Mais les régions et l'opérateur public devront mettre de côté leurs divergences. La volonté du gouvernement de voir émerger des RER locaux dans les métropoles françaises signe peut-être le début d'une nouvelle ère du rail français avec un renforcement du couple SNCF-Régions.
En Auvergne Rhône-Alpes, l'art de manier le bâton et la carotte En Auvergne Rhône-Alpes, la Région présidée par Laurent Wauquiez (LR) est passée maître dans l'art des négociations plus ou moins musclées avec la SNCF. Car si la deuxième région française (après l'Île-de-France) n'a pas choisi de suivre immédiatement le chemin de la Région Sud en ouvrant une portion de son réseau TER à la concurrence, elle n'a pas manqué de taper à plusieurs reprises du poing sur la table. En menaçant tout d'abord de renforcer les pénalités prévues au sein de son précédent contrat, lors des difficultés rencontrées en 2021-2022 sur la ligne Lyon-Grenoble, puis en annonçant son intention de couper plus drastiquement les financements sur la ligne Intercités (pourtant en dehors du champ de la compétence régionale) Paris-Clermont lors des importants retards subis par la ligne le 19 janvier dernier. Près de 700 passagers avaient passé la nuit dans des conditions glaciales alors que leur train était tombé en panne en rase campagne et accusait finalement 7 heures de retard à l'arrivée. « Si je n'ai pas de réponse, la Région retirera ses financements, prévenait Laurent Wauquiez en convoquant la presse. Nous mettons 43 millions d'euros pour sécuriser les passages à niveau, assurer l'entretien et la rénovation du matériel... J'ai besoin d'avoir des garanties de résultats et je veux des avancées avant la fin du mois ». Coup de pression ou coup de bluff, quant à la possibilité de couper réellement cette enveloppe déjà votée ? Toujours est-il que dix jours plus tard, cet incident -qui avait fait les gros titres de la presse nationale- a conduit le PDG de la SNCF, Jean-Pierre Farandou, à détailler en compagnie de trois ministres (Christophe Béchu, Patrice Vergriete et Dominique Faure) un plan d'action de 10 à 15 millions d'euros afin de mettre fin au cauchemar des voyageurs d'ici à 2026. Du côté du réseau TER, Laurent Wauquiez assume cependant sa position de demeurer aux côtés de son « partenaire » la SNCF, encore tout récemment à l'occasion de la signature de la convention TER 2024-2034, tout en y accolant des mises en garde : « Je ne suis pas un ayatollah de l'ouverture à la concurrence. L'idéologie ne m'intéresse pas. La seule chose qui m'intéresse, c'est qu'on ait un bon niveau de service. Si la SNCF me rend ce bon service, ce sera la SNCF. En revanche, si elle ne me rend pas ce service, ce ne sera pas elle ». Preuve en est que ce contrat-cadre comporte, par exemple, un système de « bonus-malus renforcé » en cas de retards et d'annulations de trains. L'ouverture à la concurrence y est également esquissée à petits pas, avec un premier lot auvergnat qui demeure en suspens à compter de 2029, suivi par un second lot Chambéry-Grenoble, à horizon 2032-2033. Marie Lyan
Dans le Grand-Est, le SERM de Strasbourg est à la peine et les projets transfrontaliers sont lancés À Strasbourg, le Réseau express métropolitain européen (Reme) a connu un début très difficile en décembre 2022. La promesse initiale d'un « saut de l'offre » de transport ferroviaire, avec 1.000 trains supplémentaires chaque semaine, n'a pu être tenue sur cinq lignes en étoile autour de la capitale régionale. Autorails en panne, horaires non respectés, trains annulés : rien n'a été épargné aux usagers. « La SNCF avait sous-estimé la complexité d'une telle montée brutale en intensité. Il y a eu une pénurie de conducteurs, et de l'impréparation sur certains sujets », déplore Franck Leroy, président (ex-Horizons) de la Région Grand-Est. « Christophe Fanichet, est venu dans mon bureau pour s'excuser et reconnaître que le Reme avait mal démarré », se souvient Franck Leroy. Quinze mois plus tard, la situation s'est améliorée. « On est entre 640 et 650 trains supplémentaires chaque semaine. Les deux tiers de l'effort sont donc acquis et consolidés. Il faudra aller chercher le dernier tiers, le plus difficile, et il faudra gagner encore en robustesse et en agilité », prévoit Franck Leroy. Dans le Grand-Est, le prochain contrat de plan Etat-Région prévoit une forte augmentation des crédits alloués au transport : 1,4 milliard d'euros financés à parts égales entre l'Etat et la collectivité. Les deux prochains services express de réseaux métropolitains sont ainsi envisagés sur des axes transfrontaliers entre Metz et Luxembourg et au sud de Mulhouse, en direction de la Suisse. Pour boucler ses chantiers d'infrastructures, la Région devra mobiliser des financements extérieurs. Évalué à 475 millions d'euros, le raccordement ferroviaire de l'Euroairport (Bâle-Mulhouse) fera dès lors l'objet d'un cofinancement par la Suisse et le Bade-Wurtemberg. Les élus locaux espèrent aussi mobiliser les fonds communautaires du Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE). Le caractère transfrontalier des grands projets du Grand-Est pourrait, si les élus le décident, accélérer l'arrivée d'opérateurs de transport étrangers sur son territoire. Olivier Mirguet
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